Karakteristieken planproces

Bij planproces onderscheiden we:

Ruimtelijke ontwikkeling als procesopgave

We onderscheiden proceskarakteristieken over:

Verbinding
Fasering
Actoren en belangen
Financiering en waardecreatie

Verbinding

Een duurzame ruimtelijke ontwikkeling is alleen mogelijk als het proces gericht is op verbinding:

Verbinding tussen mensen
Hier gaat het om het verbinden van mensen die betrokken zijn bij de ruimtelijke ontwikkeling. Verschillende disciplines en verschillende partijen. Alleen als we er in slagen om in een vroeg stadium (vanaf de start) mensen bij elkaar te brengen en tot een gezamenlijke visie en ambitie te komen kunnen we werken aan een excellente kwaliteit.
Verbinding tussen belangen en thema’s
Op hoofdlijnen gaat het om de verbinding tussen de 3 p’s: people, planet en profit. Praktisch gaat het ook om de verbinding tussen verschillende thema’s en belangen, bijvoorbeeld klimaat en energie, groen, water, mobiliteit, woonruimte, lokale economie, welzijn, gezondheid en ontplooiingsmogelijkheden. Als we er in slagen om dit soort belangen met elkaar te combineren kunnen we grote stappen maken.
Verbinding tussen schaalniveaus
Een duurzame ontwikkeling begint bij de juiste keuzes op een hoog schaalniveau. Het mooiste is om een plek te vinden voor een functie waardoor de kwaliteit van een gebied verbetert. Maar, is dat ook de juiste plek in een bovenlokale of regionale context (het structuurniveau)? Het gaat dus ook om de verbinding van plekken met elkaar en het goed omgaan met stromen (mensen, energie, informatie, grondstoffen, water, afval, etc.). Op gebiedsniveau gaat het om de juiste inrichting en vormgeving van de functies. Op zo’n manier dat de kwaliteit van de plek en van de omgeving er beter van wordt, dat een (nieuwe) eigen identiteit ontstaat. Kortom dat er kwaliteit wordt toegevoegd. Op hoog en laag schaalniveau kunnen de juiste keuzes alleen gemaakt worden na een goede analyse: begrijpen gaat voor ingrijpen.
Verbinding tussen termijnen
Ruimtelijke ontwikkelingen kunnen lang duren. Belangrijk is om voortgang en succes te laten zien. Dat vraagt om korte termijn acties (piketpaaltjes) die als het ware de richting op weg naar een langere termijn perspectief al uitzetten. Een duurzame ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een adaptieve strategie. Als omstandigheden wijzigen is mee te bewegen en is er nog geen sprake van grote onomkeerbare investeringsbeslissingen.

Fasering

Trechteren
Elk planproces vraagt om een eigen invulling, vanwege de verschillen in complexiteit, schaal, inhoudelijke opgave, bestuurlijke context, betrokken spelers, et cetera. Ondanks die diversiteit zijn er veel overeenkomsten, met name waar het gaat om de verschillende fasen in het planproces en de aanpak daarvan. Als uitgangspunt voor die aanpak hanteren we hier de aanbevelingen uit het advies ‘Sneller en Beter bij gebiedsontwikkeling’, de zogenaamde Elverding-aanpak. In het onderstaande schema zijn de vijf fases aangegeven.

Fasen gebiedsprocessen volgens Commissie Elverding (bewerking van) rapport "Sneller en beter"

In elke fase ook alle andere fasen

In elke fase elke andere fase kwaliteiten

Gebiedsontwikkeling is een cyclisch proces. Elke fase blikt voorruit naar volgende fasen en terug naar reeds afgesloten fasen. In de verkenningsfase zijn bijvoorbeeld vragen over realisatie (zoals voorbeelden van mogelijke projecten) en beheer (zoals zwaar op de exploitatie drukkende kostendragers) aan de orde. In een visiefase gaat het bijvoorbeeld om passende projectenveloppen (realisatiefase) of om een beoordeling van de kwaliteiten, die toe dan wel afnemen bij projectrealisatie (gebruiksfase) gezien vanuit een gebruikersperspectief.

In elke fase dezelfde beweging
Elke fase kent grofweg eenzelfde beweging:

Eerst de blik verruimen (divergeren): verzamelen van informatie, meningen, ervaringen (in bijvoorbeeld brainstormsessies en ontwerpateliers).
Dan de blik versmallen (convergeren): selecteren, definiëren, prioriteren en kiezen van opties.
En tot slot een besluit: het bevoegd gezag doet een expliciete uitspraak over de bereikte resultaten en geeft akkoord voor het vervolgtraject.

wybertjes planproces

Elke fase goed beginnen en netjes afsluiten
Gebiedsontwikkelingsprocessen zijn complex, kennen veel betrokkenen en duren relatief lang. De betrokkenheid van partijen kan per fase verschillen, dat geldt bijvoorbeeld ook voor de rol van regisseur. In dit licht is het belangrijk om elke fase een duidelijke start te geven met een volledige project start up en plan van aanpak (zie tekst onderstaand kader). Elke fase eindigt met een formeel besluitvormingsmoment door een democratisch gekozen orgaan.

Project start up (psu) en plan van aanpak
Het plan van aanpak is het sturingsdocument voor de betreffende fase en gaat in op de beheersaspecten van projectmanagement, te weten: geld, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit. Een PSU is een goed instrument om een plan van aanpak op te stellen. In het plan van aanpak is opgenomen:

naar welke bestuurlijke besluitvorming wordt toegewerkt;
welke tussenproducten en onderzoeken nodig zijn;
wie deze werkzaamheden uitvoert en wat dit betekent voor de inzet en de capaciteit;
het benodigde budget in deze fase;
de planning van de fase;
de projectorganisatie
aan wie verantwoording af te leggen: wie rapporteert op welk moment en welke beslissing is aan de orde;
de wijze van samenwerking met burgers en belangenorganisaties;
de wijze van samenwerking met private partijen;
de wijze van externe communicatie.

Bovenstaande is sterk op het proces gericht. Ook is het goed om inhoudelijke aspecten een plaats te geven in de PSU en Plan van aanpak. Daarbij gaat het om een duidelijk gedeeld beeld te krijgen van problemen, ambities en urgenties. Elke nieuwe fase maakt dit expliciet.

In elke fase evenwicht in de afweging
In elke fase is steeds expliciet een afweging aan de orde tussen vier elementen:

de gewenste toekomst/doel/ambitie (wat en waarom)
de middelen (waarmee)
de deelnemende partijen (wie)
de instrumenten (hoe)

Verandering in een van deze elementen heeft steeds invloed op andere elementen.

In elke fase kwaliteit als rode draad
Een proces van gebiedsontwikkeling kan slechts succesvol zijn als dit gedreven is door ambities over de kwaliteit van het gebied. Problemen en kansen zijn geïdentificeerd tegen de achtergrond van gewenste (impliciete) kwaliteiten. In elke fase van het proces is de vraag aan de orde of de voorgestane oplossing en ingrepen (van eerste idee tot uitwerking van een planalternatief) in het gebruik van het gebied per saldo tot een kwaliteitsverbetering leidt (kwaliteitsaldo). In de loop van het proces is het kwaliteitssaldo concreter in te vullen. Een proces van gebiedsontwikkeling moet een proces zijn van kwaliteiten stapelen en afwegen zoekend naar een optimaal resultaat.

	voorverkenning	verkenning	planstudie	realisatie	beheer
Kwaliteits-vraag	Wat is er aan de hand met de kwaliteit van het gebied? Moet er wat gebeuren (of)?	Waar willen we naar toe met de kwaliteit van het gebied? (wie wil wat)	Hoe bereiken we de gewenste kwaliteit?	We gaan op weg: hoe realiseren we de beoogde kwaliteiten?	Hoe benutten en behouden we kwaliteiten?
Type kwaliteit	Actuele gebruikskwaliteit	Streefkwaliteit	Gebiedskwaliteit	Projectkwaliteit	Toekomstige gebruikskwaliteit
Werk(woord)	Signaleren	Streven	Ontwerpen	Maken	Beleven
Werken aan	Intentieverklaring	Gemeenschappelijk streefbeeld	Integrale gebiedsvisie	Uitvoering van strategische projecten en maatregelen	Onderhouds- en beheersplan Monitoring
Resultaat overeen-komsten	Startnotitie	Ambitiedocument: programma en kwaliteitsprofiel	Masterplan / structuurvisie Samenwerkingsover-eenkomst Uitvoeringsplan Businesscase Programma van daden	Bestemmingsplan Oplevering/overdracht inrichtingsprojecten aan gebruikers Beheervisie	Gebruiks-beheerscontracten Exploitatieovereenkomsten Kwaliteitsrapportage

Actoren en belangen

Betrokken partijen
Bij ruimtelijke ontwikkeling en gebiedsontwikkeling zijn veel verschillende partijen betrokken. De belangrijkste zijn:

Bestuurlijk verantwoordelijke partijen (gemeente, waterschap, provincie en Rijk). Binnen deze partijen kunnen verschillende afdelingen van belang zijn.
Gebruikers en bewoners
Ontwikkelende partijen, projectontwikkelaars, grote ondernemers en instellingen
Partijen met andere belangen zoals grondeigenaren, ondernemers met milieuruimte, eigenaren / beheerders van infrastructuur (het Rijk, Prorail, energiebedrijven etc.), natuurorganisaties, sportverenigingen en volkstuinen.

Een basale voorwaarde voor een duurzame ontwikkeling is om alle partijen die (toekomstige) belangen hebben in het gebied een plaats in het proces te geven. Niet elke partij heeft een duurzame ontwikkeling hoog in het vaandel staan en niet elke partij is krachtig ( geld, kennis, aanzien, charisma, etc.). Waar er ruimte is partijen te selecteren is de combinatie van duurzaam & daadkracht sterk aan te bevelen.

De rol en verantwoordelijkheid van het bestuur
Het bestuur dient het initiatief voor een duurzame ontwikkeling zwaar te ondersteunen en stevig uit te dragen, anders heeft inzetten op hoge ambities geen zin. Dit vormt de legitimatie om op projectniveau voor hoge ambities te kiezen. In de praktijk blijkt dat er minstens één bestuurder moet zijn die duurzaamheid adopteert en tegelijkertijd een centrale positie heeft (bijv. wethouder RO/financiën). Bij complexe projecten, die op meerdere niveaus spelen, is een bestuurlijk duo, dat gaat voor duurzaam, sterk aan te bevelen. Het bestuur geeft per fase duidelijk aan wat de speelruimte (procesmatig, juridisch en financieel) is voor participatie. Naarmate het proces vordert, zal die ruimte beperkter zijn.

Vroege betrokkenheid van gebruikers en bewoners
Bewoners, bedrijven, gemeente en waterschap zijn de meest betrokken partijen op langere termijn. Zij maken uiteindelijk de eindbalans op als gebruikers en beheerders van gebieden. Richt het proces zo in dat ze vanaf het begin van het proces tot het gebruik van het gebied volledig speler zijn.
In geval opdrachtgever en consument één zijn is de mate van betrokkenheid per definitie groot. Dat doet zich voor bij collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO).

Rol en verantwoordelijkheid van marktpartijen
Er bestaat een grote diversiteit aan marktpartijen die betrokken kunnen zijn bij gebiedsontwikkeling: stedenbouwkundigen, specialistische adviseurs op deelgebieden als verkeer en vervoer, water en energie, projectontwikkelaars, beleggers, banken, aannemers en makelaars. De “Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2011” gaat uitvoerig in op de rol van marktpartijen naar fase van gebiedsontwikkeling.

Lange termijn betrokkenheid ontwikkelende partijen
Ontwikkelende marktpartijen en hun adviseurs hebben vaak een korte termijn betrokkenheid. Hun verdienste is dat zaken in beweging komen en blijven. Kwaliteit in hun werk is een belangrijke drijfveer, omdat een tevreden klant de beste garantie voor werk in de toekomt is. In een kleine markt zal het klantbelang steeds sterker voorop staan. Ontwikkelende partijen zullen zich steeds meer richten op de lange termijn belangen van hun klanten i.c. van een duurzame ontwikkeling. Dit uit zich in vormen van een langere betrokkenheid. Denk aan DBFM(O) (design, build, finance and maintain and operate) contracten met een lange looptijd waardoor de ontwikkelaar er groot belang bij heeft zo te ontwikkelen dat beheerkosten beperkt blijven.

Belangen en drijfveren weten
Om te voorkomen dat in een proces vooral over standpunten gesproken wordt is een goede inventarisatie van belangen en drijfveren noodzakelijk (actoren-, krachtenveld en netwerkanalyse). Inzicht in belangen en drijfveren maakt het mogelijk tot creatieve en innovatieve oplossingen te komen die belangen van verschillende partijen met elkaar verbinden. Een methode als mutual gains approach is behulpzaam.
Let er op dat belangen niet altijd betrekking hebben op het eindresultaat. Er kunnen ook politieke of persoonlijke belangen spelen, herkozen worden, carrière maken etc. Ook deze belangen moeten een plek krijgen. Een ogenschijnlijk voor het project onbelangrijk belang kan uiteindelijk een project maken of breken.

Financiering en waardecreatie

‘Financiering is lastig’; duurzaam is duur?
De financiering van duurzame ruimtelijke ontwikkeling is problematisch, mede omdat men verwacht dat een duurzame ontwikkeling waarschijnlijk een dure ruimtelijke ontwikkeling is. Mooie ambities stranden, omdat de liquide middelen ontoereikend zijn of lijken. Ontoereikendheid, omdat:

De wet- en regelgeving niet is toegesneden op nieuwe financieringsvormen
Geldschieters terughoudend zijn vanwege onbekendheid of gebrekkige ervaring.
De traditionele werkwijze niet aanstuurt op een langdurige betrokkenheid bij het project.
De investeringskosten hoger liggen dan bij ‘gewone’ ruimtelijke ontwikkeling, door bijvoorbeeld nieuwe technieken en aanvullende maatregelen.
De baten niet terechtkomen bij de lastendrager (zogenoemde ‘split incentive’).
De mogelijkheden voor verevening als ontoereikend worden beschouwd.
De mogelijkheden om private waardestijging te gebruiken voor de financiering van publieke infrastructuur en faciliteiten als onvoldoende wordt beschouwd.

Goede duurzame projecten realiseren niet alleen het projectdoel, maar slechten, mede door toepassing van financiële arrangementen , structureel een of meerdere van de bovenstaande barrières. En dragen er zo toe bij dat toekomstige duurzame projecten gemakkelijker van de grond komen. Een combinatie van een multicriteria-analyse en businesscase kan reeds vroeg in het proces helpen om drempels te slechten doordat doelen en financieel rendement worden verbonden.

Transitie in financiële arrangementen
De praktijk van de gebiedsontwikkeling is op zoek naar nieuwe aanpakken onder sterke invloed van krediet- en economische crisis. Waar duurzaamheid in het verleden een ‘extra’ was, dat financieringstechnisch nog wel eens een struikelblok vormde, is het in de nieuwe aanpak een randvoorwaarde voor succes. Duurzame vraagstukken als waterberging, energievoorziening en sociale samenhang zijn lastige opgaven, maar tegelijkertijd is het de samenhang tussen deze economische, ecologische en sociale opgaven die de motor vormt voor toekomstige gebiedsontwikkeling. Dat betekent dat de ontwikkelkracht uit het gebied zelf moet komen. En om te kunnen ontwikkelen moet de nadruk liggen op het gebruik en beheer (de exploitatie) van het gebied. Niet de ontwikkeling, maar het gebruik en beheer is waar het om draait. Dat vraagt aandacht voor de lange termijn.

Opbrengsten gaan niet alleen over geld
In nieuwe financieringsaanpakken zullenopbrengsten op de langere termijn een centrale plaats krijgen. Daarbij gaat het ook om maatschappelijke kosten en baten die niet in geld zijn uit te drukken. De nieuwe aanpak vraagt niet noodzakelijkerwijs om een geheel vernieuwde gereedschapskist. Veel van de vertrouwde instrumenten zijn goed toepasbaar. De crux is om ze anders toe te passen. Daarvoor zijn er twee belangrijke vertrekpunten:

Stel waarden en waardecreatie centraal (denk niet in kosten maar in opbrengsten);
Regel financiering integraal en voor de lange termijn.

Opbrengsten gaan niet alleen over geld. Er zijn zogenaamde ‘zachte waarden’ zoals gezondheid, comfort, omgevingskwaliteit, groen en zelfs geluk. Om die in beeld te krijgen, is participatie van toekomstige gebruikers nodig. Door alle nu denkbare opbrengsten op de lange termijn te benoemen, komen nieuwe kostendragers in beeld. In de nieuwe economische realiteit zijn die hard nodig.

Gebiedsexploitatie is het nieuwe verdienmodel
Die nieuwe opbrengsten zijn vaak verdeeld over meerdere exploitaties: de grondexploitatie, de vastgoedexploitatie, de beheerexploitatie. Er zijn koppelingen denkbaar met de exploitatie van een energiebedrijf, zorginstelling, waterzuivering enzovoort. De ene sector wordt zo verbonden met de andere. Iedere belanghebbende heeft zijn eigen opbrengsten en dus zijn exploitatie. Er zijn diverse mogelijkheden om de relatie tussen de opbrengsten te leggen, zodat (korte termijn) investeringen gedekt kunnen worden uit (lange termijn) opbrengsten. Een financieel arrangement vinden dat hierbij past, is maatwerk. Er is altijd een combinatie van meerdere financiële instrumenten nodig. De financiers daarvan kunnen kleine belanghebbenden, particulieren en/of bedrijven zijn die willen participeren. Ze kunnen participeren als aandeelhouder of via een fonds. Een project kan worden gefinancierd door de overheid, door een publiek-private samenwerking of door de markt. ‘Toekomstwaarde Nu!’ laat meer dan dertig voorbeelden zien van vernieuwende aanpakken.

Nieuwe constellaties in een verduurzaamde economie
Een transitie naar duurzame gebiedsontwikkeling vraagt om een heroriëntatie op handelingsperspectieven. Van oudsher heeft de overheid de zorg voor infrastructuur, buitenruimte en voorzieningen. Dat is niet langer vanzelfsprekend. Belangrijk is thans dat de overheid de opdrachten op de juiste manier wegzet. Op een open en heldere manier, zodanig dat er ruimte is voor ondernemerschap en vooral leiderschap: de overheid kan ervoor zorgen dat anderen bereid zijn de leiding te nemen. Voor financiers liggen er kansen vanuit economisch perspectief en vanuit continuïteit van de bedrijfsvoering. Er is geen plek meer voor ontwikkeling puur gericht op risicoreductie en winst uit tijdelijke betrokkenheid. De nieuwe werkelijkheid is een exploitatie op basis van continuïteit en waardeontwikkeling op de lange termijn. De waarde van vastgoed hangt samen met een flexibele en duurzame opzet en het langdurige beheer ervan. Deze nieuwe werkelijkheid opent perspectieven voor nieuwe opdrachtgevers, zoals collectief opdrachtgeverschap of een collectief gebiedsontwikkelingsfonds. Zeker als bij de ontwikkeling en het beheer andere waarden en andere (financiële) stromen worden betrokken dan alleen vastgoed: energie, water, afval, transport, ICT. Maar ook zachte waarden: natuur, welzijn, sociale cohesie, veiligheid. Ieder van deze stromen kent een eigen infrastructuur met eigen belangen en (potentiële) investeerders. Er liggen kansen voor gebiedsontwikkeling door deze stromen in het gebied te houden en te combineren. Dit verbreedt niet alleen de financiële basis, het biedt ook kansen voor nieuwe duurzame oplossingen voor de toekomst. Als ieder zijn rol pakt en de juiste randvoorwaarden aanwezig zijn, dan kan de combinatie duurzaam, gebiedsontwikkeling en financiering er binnenkort anders uitzien. Er kan een nieuwe dienstverlenende bedrijfstak zijn ontstaan, gericht op geïntegreerde, duurzame exploitatie. De bekende spelers zijn er nog steeds: financiers, ontwikkelaars, bouwers, energiebedrijven, zorginstellingen, waterbeheerders, overheden en heel veel andere partijen, maar ze werken samen in nieuwe constellaties in een verduurzaamde economie.

Lastige kwesties en dilemma's
'Toekomstwaarde nu' schetst een aantal lastige kwesties en dilemma's rondom financiering:

De sectorale benadering van gebiedsontwikkeling zorgt dat overkoepelende baten niet volledig in beeld worden gebracht en zodoende niet worden gewaardeerd. Dit komt zelfs binnen één organisatie voor.
De zachte (maatschappelijke) waarden moeten nog beter worden gevalideerd / gekapitaliseerd
Wie neemt de leiding? Het verwachtingspatroon verandert van een overheid die in het verleden altijd gereageerd heeft op tekortkomingen in de markt naar een dominante filosofie dat de markt het werk moet doen
Het ontbreken van financieel mentaal eigenaarschap (lange terugverdientijden zijn lastig)
Spanning tussen jaarlijkse begrotingscyclus versus de lange termijn investeringen/exploitatie
Scheiding grondexploitatie, vastgoedexploitatie en beheersexploitatie belemmert
Split incentive: niet de investeerder krijgt het rendement van een (duurzaamheids-)investering, maar de gebruiker. Risico’s, kosten en baten liggen niet bij dezelfde partij, maar zijn verdeeld over meerdere actoren.
Risicoperceptie
Onvoldoende verbinding kennis – markt
Beperkingen in het instrumentarium (onvoldoende integraal en lange termijn uitgangspunten, flexibiliteit)
Vinden van nieuwe financiers met een langere termijn visie (zoals pensioenfondsen)
In plaats van subsidies nieuwe financiële/fiscale arrangement die het Rijk kan bieden of waaraan zij kan bijdragen, zoals garantstellingen en revolverende fondsen
Hoe waarborg je de investeringen op planniveau wanneer organisch wordt ontwikkeld?

Terug naar boven ▲

Karakteristieken planproces

Discussie: Karakteristieken planproces

Wijzig: Karakteristieken planproces